在移動互聯(lián)網(wǎng)不斷普及、網(wǎng)民數(shù)量不斷增加的背景下，在線旅游應(yīng)運(yùn)而生，與電子商務(wù)、網(wǎng)約車、共享單車、在線教育等共同發(fā)展，構(gòu)成我國新時代互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展圖景的亮麗風(fēng)景線。《2019年度中國在線旅游市場數(shù)據(jù)報告》顯示，2019年，我國在線旅游用戶規(guī)模達(dá)4.13億人，同比增長5.36%，在線旅游市場規(guī)模達(dá)10059億元，首次突破萬億。隨著在線旅游業(yè)態(tài)的快速發(fā)展和升級，出現(xiàn)了一大批順應(yīng)技術(shù)發(fā)展、滿足人民對美好生活向往、服務(wù)水平和治理能力高超的在線旅游平臺企業(yè)。這些平臺企業(yè)是我國平臺型經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對改造和提升以旅行社、酒店為主的傳統(tǒng)旅游業(yè)發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了整個旅游行業(yè)透明度的提高、價格的合理化和服務(wù)質(zhì)量的躍升。
文化和旅游部日前頒布的《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）作為規(guī)范在線旅游行業(yè)的第一部部門規(guī)章，是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會所提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是旅游主管部門積極主動依法立法、民主立法、科學(xué)立法的重要成果，是對整個在線旅游業(yè)態(tài)行業(yè)規(guī)則予以匯總、提煉、抽象而形成的法律規(guī)則的集合。《規(guī)定》作為在線旅游業(yè)態(tài)最為重要的部門規(guī)章，為行業(yè)劃定了法律底線，為形成健康有序的市場秩序、實(shí)現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣提供了規(guī)則指引?！兑?guī)定》提出了一些要求更高的鼓勵性規(guī)則，比如鼓勵平臺經(jīng)營者先行賠付，要求經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提示旅游者提供緊急聯(lián)絡(luò)人信息等，必將有利于整個行業(yè)不斷提升服務(wù)水平。
《規(guī)定》的發(fā)布無疑是中國在線旅游行業(yè)發(fā)展的新起點(diǎn)，為行業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航，將為美麗中國、法治中國和全域旅游發(fā)展貢獻(xiàn)力量?？傮w上《規(guī)定》有三大亮點(diǎn)：
一是充分體現(xiàn)依法立法、民主立法和科學(xué)立法?！兑?guī)定》出臺歷時兩年，不僅嚴(yán)格按照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》履行法定程序，以多種形式展開調(diào)研、舉行座談會，聽取行業(yè)、企業(yè)、專家和社會意見，充分吸收國內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)，而且注意對上位法法律依據(jù)的梳理，使得整體條文結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容清晰、義務(wù)與罰則相對應(yīng)。在一些業(yè)態(tài)尚在發(fā)展、學(xué)理上還有待完善而實(shí)務(wù)又亟待規(guī)范的問題，采用了嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的立法態(tài)度，秉承著保護(hù)旅游者權(quán)益與促進(jìn)在線旅游行業(yè)發(fā)展并舉的理念。比如關(guān)于大數(shù)據(jù)殺熟問題，《規(guī)定》第十五條明確，在線旅游經(jīng)營者不得濫用大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，基于旅游者消費(fèi)記錄、旅游偏好等設(shè)置不公平交易條件，侵犯旅游者合法權(quán)益。這種看似復(fù)雜的、用多個限制條件針對新生事物進(jìn)行立法，堅持包容審慎理念，在我國規(guī)章起草中并不多見，充分體現(xiàn)了進(jìn)入二十一世紀(jì)第二個十年我國部門立法技術(shù)水平更加提高。類似的條文還有第十一條、第十三條和第十四條等等。
二是充分體現(xiàn)合作治理?！兑?guī)定》的主體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是對在線旅游的兩大主體，即平臺經(jīng)營者和旅游主管部門的義務(wù)作出規(guī)定，而且大量條款涉及二者關(guān)系。二者既是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系，也是為在線旅游業(yè)態(tài)健康有序發(fā)展必須有所貢獻(xiàn)的重要主體，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代合作治理的理念和精神。責(zé)任在法律上是特殊含義，一般特指法律責(zé)任，即規(guī)定中第四章的內(nèi)容。對企業(yè)而言是義務(wù)，對監(jiān)管部門是職責(zé)，這些職責(zé)也是職權(quán)。全文出現(xiàn)了三十六處“應(yīng)當(dāng)”，實(shí)際上對在線旅游平臺經(jīng)營者的義務(wù)和監(jiān)管部門的職責(zé)規(guī)定不只是三十六個，細(xì)致分解可能會更多。這些內(nèi)容，根據(jù)我國立法法和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，是部門規(guī)章對旅游法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)法和《旅行社條例》等上位法的細(xì)化，是對法律已經(jīng)為企業(yè)和監(jiān)管部門設(shè)定的法律義務(wù)的具體化。從文本上看，將平臺經(jīng)營者的義務(wù)作為第二章，充分體現(xiàn)了平臺型企業(yè)作為在線旅游主要從業(yè)者的主體責(zé)任，只有平臺型企業(yè)依法履行了法律義務(wù)，為旅游者提供安全、優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)，才可以實(shí)現(xiàn)在線旅游行業(yè)的健康有序發(fā)展。將監(jiān)管部門的職責(zé)也是職權(quán)集中規(guī)定在第三章，體現(xiàn)了監(jiān)管部門作為對從業(yè)者予以監(jiān)管的地位。
三是充分體現(xiàn)依法行政?！兑?guī)定》對旅游主管部門的監(jiān)管職責(zé)做出明確規(guī)定，對可以采取行政行為的種類和內(nèi)容都做了規(guī)定，還涉及一些近些年行之有效、富有創(chuàng)新意義的做法，比如約談和信用監(jiān)管。在法律責(zé)任方面，對違反法律法規(guī)和規(guī)章的違法行為的處罰做出明確規(guī)定。再如，《規(guī)定》對行政管轄采用違法行為所在地的標(biāo)準(zhǔn)，這與大多數(shù)行政案件管轄確定規(guī)則一致。“違法行為發(fā)生地”對于平臺型經(jīng)營活動而言，存在多種情況，既有平臺經(jīng)營者自身未履行法定義務(wù)，主要是線上經(jīng)營管理的問題，也有平臺內(nèi)經(jīng)營者在線下提供經(jīng)營服務(wù)違法的情況，以違法行為發(fā)生地作為管轄規(guī)則，有利于分散監(jiān)管壓力，將全國縣級以上文化和旅游部門的執(zhí)法力量動員起來，對在線旅游進(jìn)行全面監(jiān)管。違法行為發(fā)生地不明確的，補(bǔ)充規(guī)定的規(guī)則相對是明確的，即由經(jīng)營者注冊登記地或者備案地、旅游合同履行地的執(zhí)法機(jī)關(guān)來執(zhí)法。
（作者王靜系中央黨校（國家行政學(xué)院）政法部副教授，祖博媛系國際關(guān)系學(xué)院法律系講師、法學(xué)博士）